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研究财政压力问题不应忽视公共债务


编者按:“高铁开通”研究指引发布之后,编辑部关注到的第二个重要选题是财政压力问题。我们注意到,如何测度和刻画地方财政压力,目前学界并未达成一致导致对财政风险问题的研究缺乏讨论的基础。2019年第12期,《财贸经济》刊发南京财经大学朱军教授团队的文章《中国城市财政压力的实证评估与空间分布特征》(作者:朱军、寇方超、宋成校),该文对测度财政压力提供了新的视角。为此,《财贸经济》编辑部特邀朱军教授撰写关于财政压力的研究指引《研究财政压力问题不应忽视公共债务》同时,经作者同意,《财贸经济》网站和公众号将公布该文测算出的2014年2017年中国333个地级市的财政压力排名情况及变化。需要强调的是,排名情况不是我们关注的重点,编辑部希望通过本研究指引和文章的刊发,为该领域学者提供深化研究的思路,并为化解财政风险提供科学可操作的政策建议。

 

随着我国经济进入高质量发展的新阶段,在存量债务累积、出口贸易面临贸易摩擦、经济增长动力不足的背景下,财政压力问题已成为关乎国家治理能力建设的一个关键性问题。近年来学术研究领域对于财政压力问题的研究成果层出不穷,在中国知网上仅通过关键词“财政压力”进行检索,就可以搜到1266条结果,内容涉及财政分权、环境保护规制、土地财政、“营改增”、税收征管及分成等多个领域。从研究的现状来看,已发表的文献可以概括为以下三个方面

1.从财政收支不平衡或“财力缺口”的视角研究形成原因

相应的形成原因可以概括为:1)财政收入方面受限。随着减税降费等优惠政策实施力度的不断加大,各级政府财政收入大幅扩张的空间被逐渐缩减。并且,由于税制结构设置和征管体制方面的缺陷,加之国际税收竞争,政府收入大幅增长的空间有限。2)财政支出方面扩张。面对逐渐放缓的经济增长趋势,地方财权、事权、支出责任不匹配的问题仍然存在,其需要承担更多的刚性支出任务。3)流动性方面见底。由于地方政府过去积累了大量的债务,在银行资本充足率的约束下其再融资的可能性较低,这将导致未来地方政府的流动性不畅。

2.财政压力产生的经济影响

对于经济影响,现有的文献主要分为两种观点,即财政压力会促进经济发展或扭曲经济发展。其中,以新财政分权理论提出“压力带来竞争,竞争带来援助”的观点为代表。该观点认为:财政压力的出现会增强区域经济发展动力(陈思霞等,2017)。另有观点认为地区的财政压力差异会放大已经存在的区域经济不平等,进一步损害财政支出均等化的经济基础。压力型财政可能会过度依赖房地产及其关联产业这种带来高税收且较为单一的经济增长模式(Du等,2015),同时会怂恿地方政府转向土地出让的非税收入形式来增强竞争力。

3.导致财政压力变化的因素分析

财税收入分权的改变,导致了地方财政压力的不断变化(席鹏辉等,2017),进而对宏观经济产生了各种各样的影响。也有研究认为,在晋升激励机制下,为弥补财政赤字,地方官员不断扩大举债规模导致财政压力不断攀升。而这可能引发潜在的债务违约风险。

实际上,对于财政压力问题的研究除了上述几个方面外,仍然有许多问题需进一步厘清和深化研究。我们认为,当前的“财政压力”文章至少有以下几个方面的问题有待深化研究

1.财政压力的测度方法还不统一、缺乏共识,有待完善

首先,当前对于财政压力的定义、测度方式、采用的数据和处理方式,并没有形成一致的学界共识。绝大部分研究采用“财政收支数据、赤字”来刻画财政压力,而中国地方政府是不允许列赤字的。从而这类指标难以反映“真实的压力”。其次,采用赤字指标,未体现广义范围的政府收支缺口(纳入债务数据),忽视了政府未来的经济偿付责任、财政压力的时期延伸性。最后,采用债务指标更为科学。但采用地方政府债务余额刻画财政压力,对众多研究者而言困难不小、注意点较多。因为地方政府存在信息公开工作不健全、透明度不高、口径不统一等问题(参见刁伟涛2016年至2019年的大量研究工作)。譬如各地区对“市本级、市直、市级、市区”的债务数据范围界定不清晰。这种全国概念、口径的不统一、公开的不统一,都会增加研究的难度,导致研究的滞后性。

2.基于宏观结构模型的财政压力研究还未深入开展

不同于发达国家的公共债务危机,中国政府债务更多地与政府投资驱动联系在一起,背后具有金融高杠杆支持的特征。据此,未来置入金融因素,构建宏观新凯恩斯主义动态随机一般均衡模型(NK-DSGE模型)并引入财政压力模块捕捉债务违约风险,讨论这一环境下的财政政策效应、最优政策选择问题较为必要。

针对上述问题,推荐阅读文献The Government Spending Multiplier, Fiscal Stress and Risk(Strobel, F., 2016)”。通过构建一个具有杠杆约束的银行和财政压力的中等规模DSGE模型,该文分析财政压力的存在如何影响政府支出的经济刺激效果。

3.构建基于公共债务财政压力指标,研究其增长效应、债务处置问题

首先,目前从地方政府债务的视角研究财政压力问题的文章寥寥无几。现有相关研究更多的是定性分析,缺乏采用低层级政府债务数据、其他宏观经济数据为依据的实证研究。我们认为突破财政预算收支的局限,形成刻画财政压力的新指标,必不可少。其次,借助该指标研究财政压力的经济增长效应、区域间的异质性特征,是非常重要的方面。并且,借助该指标分析不同区域间经济行为的溢出效应也是非常重要的拓展点。最后,借助基于地方政府债务数据财政压力指标识别高风险的债务区域是寻找债务管控区域目标的现实切入点

 

(作者:朱军 南京财经大学财政与税务学院)

 

 

《财贸经济》编辑部

2019126


附件:2014-2017年中国333地级市财政压力指数-排序结果(由高到低)